В условиях стремительно развивающейся мировой экономики под влиянием процессов глобализации, взаимопроникновения крупных корпораций на рынки других стран, совмещения различных сфер деятельности в рамках одного финансового института, вопросы регулирования становятся особенно актуальными. Здесь важно обеспечить должный контроль над соблюдением нормативов и мониторингом деятельности крупных финансовых институтов, при этом предоставляя им определенную свободу деятельности в том, что касается выбора сфер деятельности, рынков и стран присутствия.
В период кризиса начала 90-х годов, оказавшего значительное влияние как на финансовую систему, так и на другие сектора шведской экономики, одной из основных причин, приведшей к краху ряда банков, было отсутствие регулирования и контроля нормативов, в том числе соблюдения норматива адекватности капитала.
Для обеспечения необходимого контроля над деятельностью финансовых институтов в 1991 г. была создана Финансовая инспекция с целью исполнения роли финансового инспектора на микроуровне, в то время как ЦБ выступал надзорным органом высшей инстанции, осуществляя контроль на макроуровне.
ЦБ в своей деятельности охватывает обширный спектр вопросов, касающихся регулирования и надзора банковской деятельности, в то время как Госфининспекция отвечает за контроль операционной деятельности банков и разработку нормативов. Такие функции, как пруденциальный надзор, внедрение и контроль исполнения нормативов, как в целом по финансовой системе, так и за каждым финансовым институтом в отдельности, находятся в ведении финансовой инспекции. Поэтому ключевой остается функция Госфиниспекции как проводника денежно-кредитной политики государства, причем новое понимание экономических процессов закономерно обусловливает акцент на стабилизацию в более тесной увязке с общей экономической политикой.
Государственная финансовая инспекция является независимым агентством, которое действует при Министерстве финансов Швеции. Финансирование текущей деятельности инспекции предоставляется большей частью из государственного бюджета, однако для достижения полной независимости полученные ею средства затем возмещаются в бюджет за счет специальных пошлин, которые платят Финансовой инспекции участники рынка.
Основные сферы осуществляемого Госфининспекцией контроля – денежно-кредитный и страховой рынки. Под надзором инспекции находятся 2 500 финансовых институтов и физических лиц (банки, фондовые компании, финансовые группы, частью которых являются банки и инвестиционные компании, Стокгольмская фондовая биржа и т.д.). Госфинспекция контролирует несколько сфер, включая наблюдение, лицензирование, регулирование и финансовую стабильность. Она также выпускает рекомендации и инструкции, обязательные для рынка и финансовых институтов.
До образования Финансовой инспекции финансовый рынок Швеции контролировало два регулирующих органа: один из них покрывал банковскую деятельность и рынок ценных бумаг (Банковская инспекция), другой – страховой рынок (Страховая инспекция). Таким образом, регулирование финансового рынка осуществлялось по секторальному принципу. В 1991 г. оба органа были объединены в один регулятор.
Причиной такого объединения стала необходимость более тесной координации банковского, страхового бизнеса и рынка ценных бумаг, когда невозможно отделить одно от другого. Принимались во внимание экономия ресурсов, необходимость разработки правил, которые были бы единообразны для всего рынка, принципов функционирования в соответствии с единообразным подходом, основанном на идентичных принципах и инструментарии. В настоящее время Госфининспекция регулирует кредитные организации, участников рынка ценных бумаг, управляющие компании, биржи, страховые компании и т.п.
Следующим важным аспектом объединения стало повышение степени эффективности контроля, например, преимущества экономии от масштаба, улучшенное распределение ресурсов, возможность разрешения конфликтов, повышение степени соблюдения нормативов и возможное сокращение морального риска.
Среди иных преимуществ объединения регуляторов в единую финансовую инспекцию можно отметить ликвидацию дублирования функции регулирования и контроля на финансовом рынке. При системе распределения функций между несколькими ведомствами функции различных органов могут дублироваться. Каждый из регуляторов стремится контролировать определенную часть рынка, отсюда возникает избыточное регулирование, так как иногда определенные действия/документы надо согласовывать с несколькими государственными органами, что добавляет нагрузку на компании и предприятия.
Дополнительно, единый регулятор призван устранить ситуации, когда участники рынка используют противоречия в регулировании рынка разными органами в свою пользу.
Обобщая все вышесказанное, следует отметить, что образование единого регулятора в Швеции в 1991 г. было своего рода реакцией на укрупнение бизнеса финансовых институтов, многочисленные слияния, а также распространение влияния финансовых групп за пределы страны[1], что также было отмечено в предложении правительства по объединению страховой и банковской инспекций в единый регулятор[2].
Осуществление регулирования через единый регулятор также отвечает интересам консолидации рынка и создания финансовых конгломератов, которые занимаются не одним видом финансовой деятельности, а сразу несколькими. Учреждение единого регулятора позволяет внедрить более оперативный и эффективный контроль в рамках стирания границ финансовых рынков и их наложения друг на друга. Госфининспекция эффективно генерирует потоки информации и обеспечивает их конфиденциальность, так как оборот информации происходит внутри одной организации, а не между несколькими органами. В связи с этим уменьшается опасность утечки информации, ее незаконного разглашения. Госфининспекция как единый регулятор является единым контактом для Риксбанка (ЦБ Швеции) и надзорных финансовых органов в других странах. Это способствует развитию международного сотрудничества по координации финансовых рынков и более открытому обмену информацией.
Итак, непосредственный контроль деятельности финансовых институтов входит в компетенцию Государственной финансовой инспекции, а Риксбанку принадлежат функции более общего характера, как, например, анализ того, как выдача банковской лицензии повлияет на функционирование финансовой системы страны, т.е. концентрация на поддержании финансовой стабильности.
В деятельности Финансовой инспекции Швеции стоит выделить три основополагающие цели:
— стабильность финансового рынка – обеспечение баланса между капиталом и риском;
— защита потребителей – обеспечение базовой защиты активов и конкурентных условий;
— эффективность – поддержание конкуренции, информационная прозрачность.
Преследуя эти три основных цели в своей деятельности, Финансовая инспекция осуществляет надзор и регулирование финансовых институтов, а также анализ финансовой стабильности. Здесь важно отметить, что в рамках единого регулятора Финансовая инспекция не разделяет надзор за банками, страхованием и рынком ценных бумаг; структура подразумевает разделение надзора регулирования и анализа. Управление Финансовой инспекцией осуществляет генеральный директор, а также совет директоров, состоящий из девяти членов, и двух представителей работников. Совет директоров регулятора принимает решение относительно введения санкций по отношению к тому или иному финансовому институту.
В ходе кризиса 2008 г. Финансовая инспекция на ранней стадии идентифицировала проблемы исландской экономики и исландских банков, в частности слабость системы гарантирования вкладов, а также разработала схему гарантирования операций исландского банка Каупфинг ХФ в Швеции, что обеспечило должные гарантии депозитов для шведских вкладчиков. Кроме того, в течение 2007-2008 гг. Финансовая инспекция разработала политику оценки финансовыми группами неликвидных активов в странах Балтии , а также рекомендации к деятельности пенсионных фондов в условиях кризиса, основа которых заключалась в изменении принципа расчета ставки дисконтирования, что привело к увеличению спроса на покрытые облигации.
Вместе с тем важным аспектом деятельности инспекции в кризисный период было предоставление правительству и ЦБ информационных отчетов о деятельности банковской системы и рекомендаций по формированию антикризисной политики.
Для обеспечения полного соблюдения финансовыми институтами нормативов деятельности Финансовая инспекция обладает полномочиями налагать штрафы, осуществлять административные взыскания, а также применять крайние рестриктивные меры вплоть до отзыва лицензии. Финансовая инспекция может вынести рекомендации по отстранению от должности председателя правления или генерального директора института как несоответствующего, должности, а также изменить некоторые параметры учетной кредитной политики финансовой группы. Кроме того, единый регулятор выдает разрешения на осуществление финансовых операций, выпускает инструкции и положения, регулирующие финансовую деятельность, в качестве приложения к основным законодательным актам, а также осуществляет инспекцию исполнения содержащихся в них норм и принципов. Для целей должного контроля деятельности финансовых групп, направленного в первую очередь на поддержание финансовой стабильности финансовой системы, все финансовые институты подразделяются на четыре группы по степени риска в зависимости от размера финансового института и природы его деятельности. Частота проводимых проверок варьируется в зависимости от присвоенной регулятором группы риска. Таким образом, наиболее крупные финансовые институты, выступающие основными игроками финансового рынка страны, рассматриваются как наиболее рискованные и подлежат частым интенсивным проверкам регулятора, так как проблемы в их деятельности могут пошатнуть устойчивость финансовой системы страны в целом и потенциально привести к финансовому кризису.
Среди инструментов, используемых финансовой инспекцией в рамках контроля деятельности финансовых институтов, -систематические выездные проверки и информационные запросы, что позволяет увеличить степень прозрачности информации о деятельности участников финансового
4 рынка страны. Вместе с тем инспекция выпускает указания и рекомендации по деятельности финансовых институтов, которые не являются обязательными к исполнению, но выполняются финансовыми группами в случае их желания получить разрешение на внедрение дополнительной финансовой услуги или расширение спектра деятельности. Подобные рекомендации также могут выпускаться инспекцией при обнаружении проблем финансовой группы, однако они носят обязательный характер и приводят к более консервативной политике деятельности финансового института. Указания Финансовой инспекции представляют собой наиболее мягкую форму санкций применительно к финансовым группам, которые в дальнейшем в случае ухудшения ситуации могут быть изменены на штрафы или ограничение спектра предоставляемых услуг и в самом критическом случае – отзыве лицензии. Очевидно, что столь крайняя мера применяется в исключительных случаях, если существует реальная угроза стабильности финансовой системы. Так, во время кризиса, начавшемся в Швеции в 2008 г., Финансовой инспекцией были реализованы следующие санкции по отношению к ряду финансовых институтов:
* В ноябре 2009 г. Финансовая инспекция Швеции отозвала лицензию у инвестиционного банка Карнеги, и контроль группы перешел в ведение Национального Кредитного Бюро Швеции. Впоследствии отзыв лицензии был заменен на предупреждение;
* НГМ – отзыв лицензии был рекомендован финансовой инспекцией в октябре 2009 г., однако по решению Административного суда страны лицензия на деятельность финансового института на организованных рынках была восстановлена и впоследствии было выпущено предупреждение;
* Форекс – в октябре 2009 г. было выпущено предупреждение и наложен штраф в объеме 50 млн. шведских крон.
. Финансовая инспекция обладает целым спектром инструментов регулирования деятельности финансовых институтов – от рекомендаций до отзыва лицензий, концентрируясь на пруденциальном надзоре, но вместе с тем ориентируясь на основную цель в своей деятельности – поддержании финансовой стабильности системы.
Надо сказать, что идея введения единого финансового регулятора, отвечающего за пруденциальный надзор, не является уникальной и реализована в ряде стран. В частности, в Великобритании в 1997 г. был организован регулятор финансового рынка путем объединения девяти надзорных комитетов в единую структуру, ответственностью которой стал контроль деятельности банковского бизнеса, страхования, рынка ценных бумаг, страхового и валютного рынков. Единые органы, регулирующие банковскую деятельность, страхование и рынок ценных бумаг, также были организованы в Канаде (1987), Японии (1997), Корее (1998) и Исландии (1999). Австралия пошла по пути разделения полномочий между двумя комитетами, которые, в свою очередь, подчинялись единому исполнительному органу.
Введение единого регулятора, безусловно, является мерой повышения эффективности контроля, так как это позволяет полноценно оценивать деятельность финансовых групп, присутствующих в различных регионах и областях деятельности, таким образом сглаживая проблему морального риска и ассиметричной информации. Вместе с тем единый регулятор способен осуществлять консолидированную оценку адекватности капитала и ликвидности, а также ряда неколичественных характеристик: качество менеджмента, операционные системы, уровень контроля, порядок передачи информации в регулирующие органы в условиях стабильной деятельности и экстренных ситуациях. Причем оценка в данном случае производится относительно деятельности группы в целом, а не отдельного ее подразделения, обеспечивая тем самым более объективный подход.
Как отмечено выше, многие, страны обратились к концепции единого регулятора. Другие же переходят к формированию некоего органа, аккумулирующего и консолидирующего информацию, полученную от промежуточных регуляторов. Данная схема работы регулятора становится все более актуальной, учитывая рост крупных финансовых институтов и расширение спектра их деятельности. Концепция единого регулятора позволяет также получить необходимую экономию от масштаба. Прежде всего это касается централизованного предоставления услуг (кадры, доступ к источникам информации, финансовый контроль и т.д.), возможность формирования единой статистической базы регулируемых финансовых -институтов, информационного портала о нарушениях, а также новых правилах и рекомендациях, сократить издержки координации и консолидации информации между различными регуляторами, обеспечить единый более эффективный способ предоставления информации о финансовых рынках, что находится в зоне интересов различных финансовых групп и потребителей их услуг.
Опыт Швеции по введению единого регулятора может быть интересен для России, в частности, в том, что касается системы присвоения категорий риска финансовым институтам и проведения выездных проверок на их основе, осуществления текущего контроля и ограничения деятельности крупных финансовых институтов, проведения стресс-тестов для имитации кризисных явлений и оценки их способности выходить из кризисных ситуаций, введения нормативов деятельности, формирования единых информационных баз и т.д.
Что касается нормативов деятельности, то здесь также важен шведский опыт по унификации норм банковского законодательства и перехода к системе нормативов Базельского соглашения, что также находится в ведении Госфининспекции.
Сегодня российские банки придают все большее значение построению эффективной системы управления рисками. В первую очередь это касается региональных банков, для которых этот вопрос прямо связан с выживанием, повышением их конкурентоспособности и возможностями расширения спектра услуг. Комплексные системы риск-менеджмента в российских банках находятся в стадии развития: многим банкам необходимо повысить качество оценки рисков, создать систему управления операционными рисками, что может быть реализовано только при участии единого регулятора, аналогичного Финансовой инспекции Швеции.
[1] Примером крупного слияния может послужить группа Нордеа, образованная в 1994 г. и объединившая в себе ведущие банки Швеции, Финляндии, Дании и Норвегии.
[2] Regeringens proposition 1990/91:177 от sam-manslagning av bankinspektionen ochforsakringsinspektionen.